Взаимовыгодное партнерство
Словосочетание «государственно-частное партнерство» в последнее время стало популярным. Мировой опыт показывает, что ГЧП — весьма выгодный ход. Европа уже давно отошла от практики строить объекты за казенный счет. Так, в Великобритании крупнейшие проекты в области образования и обороны реализованы с использованием механизма ГЧП. В других европейских странах приоритет принадлежит транспортным проектам: тоннели, мосты, автобаны, железные дороги, аэропорты.
В Казахстане под ГЧП понимают любые соглашения, заключаемые между государством (или квазигосударственными компаниями) и бизнесом. Эту модель начали использовать с 2006 года в надежде разгрузить госбюджет.
В последние годы увеличилось привлечение инвестиций через этот механизм, особенно в сферах здравоохранения и образования. Активизация сотрудничества государства и бизнеса дает свои плоды. В экономическом выражении это вклад в рост ВВП на уровне 0,2%. По состоянию на 1 мая этого года в стране общее число проектов ГЧП составляет 1285 на сумму 2,9 триллиона тенге. В том числе уже заключили 548 договоров на сумму 1,5 триллиона, на стадии подготовки находятся еще 737 проектов. Наибольшее количество приходится на сферы образования, здравоохранения, энергетики и жилищно-коммунального хозяйства, культуры и спорта.
В частности, в сфере образования реализуют 271 проект ГЧП. Одна из первых ниш применения ГЧП — детские сады. Чиновники поняли, что за казенный счет не построить необходимое количество дошкольных учреждений, и предложили частникам участвовать в этом. В результате с 2013 года количество частных детских садов возросло с 1045 до 3640, а по итогам 2018 года охват детей дошкольным образованием в возрасте от трех до шести лет составил более 95%, из них около 40% мест предоставляет частный сектор. В Министерстве образования и науки подсчитали, что, привлекая бизнес, государство сэкономило около 615 миллиардов тенге, поскольку для охвата 307 тысяч детей требовалось бы построить более одной тысячи новых детсадов.
Приняли новые санитарные нормы и правила, которые значительно облегчают создание детских садов на первых этажах зданий. В частности, исключили обязательные требования по наличию спальни и кухни, разрешили заказывать еду. В дальнейшем чиновники надеются строить дошкольные учреждения только за счет частного сектора.
Сейчас бизнесмены начали строить и школы, что особенно актуально, учитывая, что в стране функционируют 31 аварийная школа, 128 школ с трехсменным обучением, а дефицит ученических мест составляет 196 тысяч. На школы планируют распространить опыт программы «Балапан», когда частное лицо самостоятельно строит здание, а государство размещает госзаказ. При этом в течение восьми лет после ввода в эксплуатацию школе выплачивают амортизационный компонент в размере 242 тысяч тенге (96 МРП) за каждого ученика, обучающегося в ней. Но при условии наложения запрета на изменение целевого назначения. Далее школа остается в собственности частного лица. По данным Министерства образования и науки, в результате создания этих условий в Казахстане уже открыли 15 новых частных школ, что позволяет сократить дефицит ученических мест на пять тысяч. До конца года откроют еще 18 школ на 4700 мест. Также акимат города Нур-Султана подписал восемь меморандумов с частными инвесторами по строительству частных школ. Всего до конца 2021 года планируют построить новые частные школы с численностью не менее 40 тысяч ученических мест.
В рамках государственно-частного партнерства в сфере технического и профессионального образования планируют передачу колледжей в доверительное управление крупным предприятиям, а также развитие дуального обучения. Кроме того, механизм ГЧП успешно применяют в строительстве студенческих общежитий. Уже в этом году вместо запланированных пяти тысяч введут более девяти тысяч мест.
Что касается здравоохранения, то за последние три года регионы заключили 111 договоров ГЧП на общую сумму 52 миллиарда тенге. Преимущественно реализуют проекты по строительству и эксплуатации объектов амбулаторно-поликлинической службы, а также по оснащению медицинской техникой. Для первых предлагают использовать модель «сервисного ГЧП» с оплатой тарифа за медицинские услуги, а также контракты с возмещением инвестиций в случае передачи объекта в государственную собственность.
Согласно потребностям в регионах до 2025 года на здравоохранение необходимы инвестиции в размере более 1,3 триллиона тенге. В этой связи Минздрав планирует внести изменения в законодательство для реализации проектов ГЧП по инфраструктурной модели с учетом международного опыта. В частности, изучен опыт Турции, где частник сам строит объекты и после их ввода в эксплуатацию государство возвращает вложенные средства посредством платы за доступность в течение 25 лет и оплаты немедицинских услуг, оказываемых частным партнером. Инвестору гарантированы защита от валютного риска и инфляции, а также минимальный объем услуг на уровне 70% от проектной мощности. Анализ, предоставленный турецкой стороной, показал, что по сравнению с государственным строительством объекты сдают в срок, качество и их оснащение соответствуют современным требованиям, обеспечивается бесперебойное обслуживание всех процессов больницы. Оплату по контракту осуществляют с учетом выполнения частным партнером 600 качественных индикаторов. Эта схема является наиболее распространенной в мире, так как позволяет распределить риски сторон.
Пряник для инвесторов
Государственно-частное партнерство — хороший источник для решения социальных задач. Однако, как бы заманчивы ни были перспективы, бизнес с осторожностью вкладывает деньги в социальную сферу.
В свое время по этой схеме планировали строить школы и больницы в рамках государственной программы «100 школ, 100 больниц». Предполагалось совместное финансирование строительства со стороны государства (30%) и частного сектора (70%). Государство в течение определенного периода времени должно было возместить расходы частных партнеров. Но грянувший экономический кризис значительно сократил кредитные ресурсы бизнеса. К тому же на тот момент еще не существовало законодательной базы для возможного применения ГЧП в социальной сфере. В итоге программу «100 школ, 100 больниц» перевели на стопроцентно государственное финансирование.
Международные эксперты не раз говорили, что причина неразвитости ГЧП в Казахстане кроется не столько в слабой привлекательности этого рынка для инвесторов, сколько в слабой работе правительства по привлечению капитала. Как заставить реализовывать нужные государству проекты? Все просто — необходимо создать выгодные условия. Нужно использовать все возможные виды и формы: доверительное управление госимуществом, сервисные контракты и другие. Максимально упростить и ускорить все процедуры согласования, особенно в отношении небольших проектов, помочь с земельными участками и инфраструктурой. Тогда бизнес начнет вкладывать в различные проекты.
Для активизации бизнеса и в целях упрощения процедур законодательно предусмотрен новый инструмент — программное государственно-частное партнерство. Теперь процедуры ГЧП можно предусмотреть в отраслевых государственных программах. Помимо этого планируют создать «фабрику готовых проектов», где в открытом доступе для потенциальных инвесторов раз- местят планируемые и реализуемые проекты в едином формате и единой базе. Кроме того, происходит имплементация последних рекомендаций международных экспертов. Совместно с зарубежными экспертами прорабатывают законодательные поправки по снижению валютных рисков, предоставлению международного арбитража для крупных проектов, расширению возможностей для консорциумов, упрощению процедур возмещения затрат частного партнера.
Обратная сторона ГЧП
Если все эти годы институт государственно-частного партнерства позиционировали как весьма выгодный для бюджета инструмент, то в последнее время появились сомнения в этом. Их высказывали депутаты, которые считали, что ГЧП для страны слишком дорого обходится. Особенно в реализации крупных и государственно-важных проектов, на которые привлекают инвесторов на «долгосрочной основе». Смысл в том, что инвестор реализует проект сейчас, а вложенные инвестиции возвращаются ему из бюджета постепенно, в течение определенного времени. Например, за 10-15 лет. Это особенно удобно для государства: не надо тратить деньги одномоментно, страна же получает требуемый объект (дорогу, например, или школу) в короткий промежуток времени. А инвестор все годы возврата вложенных денег еще и обслуживает этот объект за свой счет или собирает с пользователей деньги за обслуживание (как, например, с платными дорогами, построенными по ГЧП). Первый концессионный проект (концессия — это один из видов ГЧП) оказался неудачным. Речь идет о строительстве железной дороги Шар — Усть-Каменогорск, которое запустил Инвестиционный фонд Казахстана. Тогда инвестор — «Досжан темир жолы» — совершил грубую ошибку при расчетах рисков проекта, не рассчитав своих финансовых сил, не смог закончить строительство. Концессионер несколько раз менял владельцев. В итоге все частные компании заменила государственная — национальный перевозчик «Казахстан темир жолы», которая на свои деньги и частично бюджетные транши достроила железную дорогу. Правда, все деньги, ушедшие из пенсионных фондов на инфраструктурные облигации, выпущенные под этот проект, КТЖ вернуть так и не смог.
Аналогичная ситуация сложилась и со второй «ласточкой» — компанией «Батыс Транзит», которая заняла деньги на строительство высоковольтной линии электропередачи под поручительство государства. И также не смогла справиться самостоятельно, допустив технический дефолт (не смогла выплатить держателям облигаций очередной купон).
Впрочем, в Казахстане с учетом ошибок прошлого развитие ГЧП не остановилось. Но и при этом есть свои «подводные камни». Нельзя исключать дефолтов, аналогичных первым концессионным проектам. Кроме того, расплачиваясь с бизнесом по частям, государство в итоге переплачивает. Это, как в банке: взял кредит, платишь ежемесячно по чуть-чуть, но в итоге отдаешь сумму в 1,5-2 раза больше, чем брал. Есть вероятность резкого роста нагрузки бюджета из-за множественности и среднесрочности вновь создаваемых проектов. В смету закладывают банковский процент, операционные и инвестиционные затраты, которых нет при бюджетных инвестициях. Не всегда соблюдают принцип сбалансированности по взаимовыгодному распределению обязательств между государственными и частными партнерами.
Насколько обоснованы опасения, сказать сложно. Если речь идет о мелких проектах, таких как строительство детского сада или школы, то это, в принципе, безопасно, поскольку не накладывает дополнительную нагрузку на бюджет, или идет незначительное увеличение. Но если касается проектов, где расчет ведут не в тенге, потому как требуется, например, импорт оборудования, то здесь угроза ошибки в расчетах по причине неожиданной девальвации становится весьма велика. Особенно если учесть, что чаще всего гарантом возврата денег крупных инвесторов становится именно правительство.
